Riikliku riskihindamise poliitika parandamise 5 sammu
#riskianalüüs, #riskijuhtimine, #riskihindamispoliitika, #riskihindamismetoodika
Praeguse COVID-19 viirushaiguse leviku olukorras peaks olema ka võhikule selge, et riskide hindamine on oluline. Paljud etteheited, mis terviseameti või valitsuse suunal tehakse algavad sõnadega „miks ei reageeritud varem“, „miks nii hilja“, „miks ei oldud selleks valmis“. Tegelikult terviseamet oli valmis, riskid olid hinnatud, riskianalüüs koostatud (hetkel kättesaadav vaid 2011 riskianalüüs), hädaolukorra lahendamise plaan on (vist) koostatud (kinnine dokument). Jättes kõrvale poliitilised eelistused raha investeerimisel, mida terviseamet kontrollida ei suuda, ja jättes kõrvale fakti, et nad on oma riskianalüüsis arvestanud sellise viirusega, millele on olemas vaktsiin, siis kõik on tehtud nagu vaja.
Kui kõik teevad kõike justkui õigesti, siis miks ikka ja jälle leitakse end kriisil järel jooksmas?
„Kriisi lahendamine on male, mitte tagaajamismäng“
Probleemid võib jagada viieks:
1) Riskijuhtimise poliitika on hajutatud, selge omanik puudub, igaüks teeb sisuliselt ise, riigil puudub tegelik riskipilt, sest see põhineb hetkel mitte suurmatel riskidel riigi lõikes, vaid ministeeriumite lõikes;
2) Riskihindamise metoodika on puudulik, ei kajasta kõiki riigi toimimiseks vajalikke valdkondi ning põhineb valedel eeldustel. Praeguse meetodi järgi on hädaolukorrad eeldefineeritud ja neile ehitatakse üles riskihindamine, kuid peaks olema vastupidi- riikliku tähtsusega hädaolukorrad kinnitatakse peale riskihindamist;
3) Puudub riigiülene laiapõhjaline riskide hindamise komisjon, ressursse jagatakse ministeeriumite sees meelevaldselt, seejuures eelistatud on siseministeeriumi kui kriisireguleerimispoliitika de jure kujundaja oma pädevuse lõikes, valitsusasutused Seoses sellega puudub ka tegelik ülevaade neist riskidest, mis päriselt riiki kõige enam mõjutavad ning rahastus kehtib põhimõttel „kõigile natuke“;
4) Riskihindamisega seotud dokumendid ei ole kättesaadavad. Ei ole teada, millistel alustel toimib valitsuse ja riigiasutuste tegevused ning tegevuse finantseerimine. Põhimõte ei ole kooskõlas läbipaistva demokraatliku riigi põhimõtetega;
5) Puudub riigile oluliste riskide monitoorimise võimekus, mis viib selleni, et kriis tabab riiki ootamatult, kriise hakatakse taga ajama ning senised plaanid, mis põhinevad teada olevatel riskidel ei tööta ning kohanemise ja planeerimise võimekus on madal.
Samm 1. Koondada kogu riskijuhtimise poliitika ühte kohta
Riiklik riskihindamise poliitika seisneb suuresti iga ministeeriumi enda vastutusel (HOS §3). Hetkel korraldab riskijuhtimise poliitikat Eestis siseministeerium, mis loob õigusliku raamistiku ning seab nõuded. Teisalt kujundavad riskide hindamist ka Vabariigi Valitsuse ja regionaalsed kriisikomisjonid, kuid nende töö ei ole läbipaistev ning sisu hinnata ei ole võimalik. Põhimääruste järgi on nende ülesanne siiski seotud kinnitatud hädaolukordadega seotud riskidega, mitte niivõrd poliitika kujundamine. Lisaks korraldavad riskihindamise poliitikat ministeeriumid ise. Näiteks toiduohutusega seotud riskidega tegeleb maaeluministeerium, mille riskijuhtimise aluseks on Euroopa Liidu toiduohutust reguleerivad otsused, direktiivid ja määrused. Omavalitsusüksused ei ole kohustatud riskianalüüse koostama, küll aga on nad kohustatud tagama kuni kolme elutähtsa teenuse (kaugküte, vesi ja kanalisatsioon, kohaliku tee sõidetavus) toimepidevust. Riskianalüüsi koostamise kohustus on elutähtsa teenuse osutajatel. Küll aga on igati väär mõelda, et kohaliku omavalitsuse taseme kriisid või hädaolukorrad on seotud vaid nende kolme elutähtsa teenusega või ka ainult hädaolukordadega.
On selge, et mitte ükski kriis ei ole seotud mingi kitsa valdkonnaga – absoluutselt kõik on mõjutatud. On ka selge, et kõik kriisid või hädaolukorra ei ole sama mõjuga. Kindlasti ei ole kõrghoone põleng või metsatulekahju võrreldav pandeemiaga. Pandeemia mõjutab kõike ja kõiki, metsatulekahju suuresti vaid keskkonda ning toob kaasa mõõdetava mõistliku majandusliku kahju, kuid see ei mõjuta ei majandust, ühiskonda, siseturvalisust, inimeste elu, tervist ning elatustaset. See ei mõjuta ka valdkonna ettevõtteid, kuna puitu on võimalik sisse osta ning kuna piire see olukord ei sulge, siis tarneahel ei katke. Küll aga kaaluvihk muutub, kui sealses metsas elab väljasuremisohus olev loom, lind, kahepaikne, roomaja või taim.
Seega hetkel oleme olukorras, kus sisuliselt riiklik ühtne riskihindamise poliitika puudub. Igaüks teeb oma, siseministeerium korraldab vaid hädaolukordadega seotud tegevuste koordineerimist, kaitseministeerium teeb oma, omavalitsusüksused teevad oma või ei tee üldse ja kokkuvõttes pole ühtegi asutust, mis päriselt teaks, mis toimub. See tähendab, et riiklikul tasandil ei ole ülevaadet riskidest, mis ühiskonda, sotsiaalsust, siseturvalisust, riigi julgeolekut, majandust, keskkonda, olulist taristut ja riigiasutuste toimepidevust, sh meditsiinivõimekust enim mõjutab. Iga ministeerium jagab raha oma allasutustele ja sihtasutustele ise või puudub neil üldse ligipääs kriisideks valmisoleku tagamise rahapotile, osad ministeeriumid on kriisikomisjoni tööst üldse eemale jäetud ja riigikontroll muudkui konstateerib fakti, et riik pole kriisideks valmis.
Probleemi lahendamine ei ole keeruline. Eestis on mõistlik luua riigisekretäri alluvusse struktuuriüksus, mille ülesanne on kujundada terviklikku riskihindamise poliitikat, koordineerida erinevate ühiskonnagruppide kaasamisel laiapõhjalist riskide hindamist ning tagada riiki enim mõjutavate riskide maandamiseks või valmisolekuks vajalikud finantsvahendid, olgu selleks siis siseministeerium või kultuuriministeerium, koos kontrollimehhanismiga.
Samm 2. Parandada riskihindamise metoodikat
Riikliku kriisireguleerimise, sh riskihindamise aluseks on kinnitatud hädaolukorrad ning ainult neile on kohustus koostada riskianalüüs. Siia lisanduvad väga spetsiifilise valdkonna riskide hindamised (nt rahapesurisk), kuid need vajadused ja metoodikad on rahvusvahelised ja neid me hetkel selles töös ei käsitle. Riskide poolt mõjutatud valdkondi on 4- inimeste elu ja tervis (surnute, vigastatute ja evakueeritute arv), vara (otsene ja kaudne rahaline kulu), looduskeskkond (mõju ala ja kestvus) ning mõju elutähtsatele teenustele (elektriga, maagaasiga, vedelkütusega varustamine; riigitee sõidetavuse tagamine; telefoniteenus; mobiiltelefoniteenus; andmesideteenus; elektrooniline isikutuvastamine ja digitaalne allkirjastamine, vältimatu abi toimepidevus; makseteenus ja sularaharinglus, kaugküttega varustamine, kohaliku tee sõidetavuse tagamine ja veega varustamine ja kanalisatsioon).
Elutähtsa teenuse osutaja peab omakorda ise koostama hoopis teistsuguse metoodika alusel riskide hindamise, seejuures mõjusid hinnatakse tagajärjepõhiselt ettevõtte toimepidevusele kolmes kategoorias – mõju elutähtsa teenuse osutamise mahule, mainele ja ettevõtte majanduslikule olukorrale. Samas puudub metoodika ja kohustus hinnata, millised on elutähtsa teenuse katkemise mõjud erinevates kategooriates riigi olulistele valdkondadele. On selge, et elektrienergia pikaajaline katkestus on oluliselt suurema mõjuga kriis, kui metsatulekahju. Lisaks mõjutab elektrienergia katkemine kriitiliselt vältimatu abi toimepidevust ning riigipiiri valvamist ehk riigi julgeolekut.
Seega hetkel sisuliselt puudub ühtne laiapõhjaline metoodika ning metoodikaid on mitmed, seejuures ei haaku need omavahel kuigivõrd. Lisaks on praegune metoodika puudulik, sest riiklikul ja omavalitsuse tasemel on oluliselt rohkem valdkondi, mis kriiside ajal on tugevalt mõjutatud kui need 4. Praegusel COVID-19 kriisi ajal on näiteks väga tugevaks mõjutatud valdkonnaks haridus- ning sotsiaalvaldkond ja tegelikult sotsiaalsus tervikuna. Et ma ei teeks kellelegi liiga, siis olgu öeldud, et eelpool nimetatud riskid vaatab üle Vabariigi Valitsuse kriisikomisjon ja nad võivad omalt poolt teha ettepanekuid riskianalüüside täiendamiseks. Kahjuks avalikkusel puudub juurdepääs sellistele dokumentidele ning seda ei saa kinnitada ega ümber lükata.
Madalmaade ja Austraalia riiklik riskihindamise poliitika näeb ette, et riiklikke riske hinnatakse oluliselt laiemas skaalas. Madalmaades hinnatakse mõjusid territoriaalsele terviklikkusele, füüsilisele turvalisusele, majandusele, keskkonnale, siseturvalisusele, sotsiaalsele ja poliitilisele stabiillsusele. Austraalia riiklik riskihindamise süsteem keskendu mõjudele inimesele, keskonnale (floora ja fauna), majandusele, valitsuse ja riigiasutuste tegevuse võimekusele , ühiskonnale, sh sotsiaalsusele, kultuurile ja kultuuriväärtustele ning olulisele taristule.
Iseenesest ei tee kategooriad automaatsel süsteemi heaks või halvaks, vaid oluline on kes ja kuidas neid koostatakse ning kes neid üle vaatab. Küll aga on iga kriisiolukorra mõju oluliselt laiem, kui vaid 4 kitsast valdkonda. Hetkel on Eesti riskihindamise poliitikas välja jäänud mõju elavatele inimestele, kes võivad kriisi tagajärjel kaotada töö, sissetuleku, jäävad hätta kohustuste teenindamisega. See omakorda viib teisele olulisele valdkonnale, millele mõjusid ei arvestata- mõju majandusele, sh sisemajandusele. Mõju keskkonnale on miskipärast seotud pindalaga, kuid arvestamata on jäetud seal elavad taimed ja loomad. On arusaadav, et paarisaja lendorava hukkumine ei pruugi tõsine tunduda, kuid see tähendab liigi väljasuremist. Seega äkki on olulisem hoopis kaitsta neid metsi metsatulekahjude eest, kus elavad meile olulised taimed ja loomad, mitte raisata ressursse ükskõik, millise metsatüübi ennetusmeetmete rakendamiseks. Kõigile natuke tähendab mitte kellelegi mitte midagi. On selge, et meditsiiniteenus on ühiskonna ja inimeste elude ning tervise seisukohalt oluline. Kindlasti olulisem kui digiallkiri või kohaliku tee sõidetavus. Samas on need kõik sisuliselt samal pulgal, mis on nii väär kui sõna väär seda üldse lubab kirjeldada.
Probleemi lahendamiseks tuleb sisse viia ühtne riskihindamise metoodika, mis põhineb seitsmel valdkonnal:
- mõju inimeste elule ja tervisele, sh väärikale elule;
- mõju majandusele, sh inimeste sissetulekutele;
- mõju keskkonnale taime ja loomaliikide põhjal,
- mõju oluliste riigiteenuste, sh valitsuse toimivusele;
- mõju ühiskonna sotsiaalsele stabiilsusele;
- mõju siseturvalisusele ja julgeolekule, sh energiajulgeolekule;
- mõju territoriaalsele terviklikkusele.
Nendest hinnangutest lähtuvalt liigitakse olukordi kas hädaolukorraks või mitte ning tagatakse vastavalt ka rahastus.
Samm 3. Luua laiapõhjaline riskihindamise komisjon
Riskijuhtimise poliitikat korraldab Eestis siseministeerium, mis loob õigusliku raamistiku ning seab nõuded. Teisalt hindavad riske ka Vabariigi Valitsuse ja regionaalsed kriisikomisjonid. Vabariigi Valitsuse kriisikomisjoni juhib siseminister, sinna kuuluvad kõikide ministeeriumite kantslerid ja nende valitsusasutuste juhid, kuid puuduvad HTM ja KUM ning nende asutuste esindajad. See tähendab, et esindatud on vaid need riigiasutused, kellel on otsene roll hädaolukorra riskianalüüsi koostamisel ning hädaolukorra lahendamise juhtimisel. Seejuures puuduvad kriisikomisjonist ka omavalitsusüksuste esindajad. Loomulikult võib eriolukorra juht, nagu ka praegu, moodustada täiendavaid komisjoni, kuid kahjuks on ka nende töö, sh riskide hindamine varjatud. Omavalitsusüksused peavad ise moodustama kriisikomisjoni, mille ülesanne on ka korraldada riskide hindamist, kuid sisuliselt on nad eraldatud kriisireguleerimise ülesannete, sh riskide maandamise meetmete elluviimiseks eraldatud finantsvahenditest. Omavalitsused on kahjuks hetkel de facto riigi kriisideks valmisoleku tagamisest kõrvale jäetud.
Hetkel on olukord, kus kõik ministeeriumid, valitsusasutused ja omavalitsusüksused koostavad usinalt riskianalüüse, kuid need ei jõua kuhugi või jõuavad Vabariigi Valitsuse kriisikomisjoni lauale, kus võetakse teema teadmiseks. Suuremaks mölluks läheb siis, kui riskianalüüside alusel koostatavad lisaeelarvetaotlused siseministeeriumisse jõuavad ja kõik tahavad saada osa pirukast. Probleem on nimelt selles, et siseministeeriumis ei ole eraldiseisvat komisjoni, mis hindaks, kas riskianalüüsid ja nende põhjal koostatud lisaeelarve taotlused on koostatud adekvaatselt, st kas mõjude hindamine erinevatele valdkondadele on korraldatud nõuete kohaselt. Seejuures probleemne on sõnapaar „nõuete kohane“, kuna sellised nõuded on kehtestatud puudulikult (vt Samm 2). Ministeeriumis on inimesed, kes vaatavad riskianalüüsid küll üle, kuid eeldada või oodata, et üks inimene teab kõike sotsiaalvaldkonnast, haridusvaldkonnast, jne, on väär. Lisaks etteruttavalt mainin, et ega neid valdkondi ei hinnatagi. Mis jälle on, eriti praegu on näha, väga väär. Seega puudub ülevaade, milline risk on kõige suurema mõjuga. Kuna puudub ülevaade, millised riskid kõige suurema mõjuga on, jagatakse raha kas suvaliselt (loe iga ministeerium enda valitsusasutustele või sihtasutustele) või kõigile natuke. Kokkuvõttes ei võida keegi.
Samm 4. Avalikustada riskihindamise dokumendid, s.a riigisaladusega kaetud hinnangud
Hetkel on pea kõik riskianalüüsid, riskide hindamised ja kriisikomisjonide protokollid kinnised ehk AK märkega. Seega inimesed ei tea, millel põhineb nende raha kulutamine ning millistel teguritel põhinevad riigiasutuste ja valitsuse tegevused. Samuti ei saa elanikud kaasa rääkida riskide hindamise protsessis ning seega nõuda oma esindajatelt parema riskijuhtimisprotsessi rakendamist. See ei ole kooskõlas läbipaistva ja usaldusväärse demokraatliku õigusriigi põhimõtetega.
Lahenduseks on riskianalüüside ja muude riskihindamise dokumentide, sh kriisikomisjonide protokollide avalikustamine, elanike suurem kaasamine riskihindamise protsessi ning seeläbi suurendada elanikkonna teadlikkust riiki enim mõjutavatest ohuteguritest.
Samm 5. Luua riigiülene riskide monitoorimise võimekus
Kuna kriisireguleerimisülesannete rakendamine on iga ministeeriumi enda vastutusel, siis de jure peaks ka ohutegurite monitoorimine olema nende ülesanne. Samas ei kajasta mitte üksi riiklik riskijuhtimise dokument seda, et riske tuleb jälgida. Nimelt on hetkel Eesti kriisireguleerimispoliitika eesmärk, et dokument peab olema valmis ja sellega asi lõpeb. Tegelikult on riskianalüüs dokument, milles tuvastatakse peamised riskikohad ning neid peab hakkama perioodiliselt jälgima. Jälgimise eesmärk on tuvastada see piir, mil olukord võetakse suurema tähelepanu alla ehk suunatakse olukorra jälgimisse rohkem ressursse selleks, et tuvastada see olukord, mil peab alustama kriisijuhtimise meetmetega. Osati selline monitoorimine töötab, sest osad riigiasutused on liitunud valdkondliku varajase hoiatamise süsteemiga, kuid nagu COVID-19 puhul praegu näha, siis see ei pruugi alati õigel ajal tööle minna.
Lahenduseks on riigi jaoks oluliste riskide monitoorimise võimekuse loomine ühe asutuse alla. Selleks võiks olla Eestis Riigikantselei. See tagab ohtude ja riskide ratsionaalse ning emotsioonitu hindamise ning väldib olukorda, kus „ravimi tootja ravib haiget“.