Kuidas koostada hädaolukorra lahendamise plaani?

Hädaolukorra lahendamise plaan (tuntud ka HOLP) on sisuliselt kriisiplaan, mille tuumülesanne on anda esmased suunised kriisi lahendamiseks. Kriis või hädaolukord ei kulge kunagi nii, nagu lahendajad tahavad või arvavad. Kunagi pole olemas kahte samasugust kriisi. Seega oluline on anda esmased suunised ning olla valmis pidevalt oma tegevusplaane muutma vastavalt võimalikele mõjudele.


Kes peavad hädaolukorra lahendamise plaani koostama?


HOLPi peavad koostama kõik hädaolukorda juhtivad asutused, sh kohalikud omavalitsused kui elutähtsa teenuse toimepidevust korraldavad asutused. Lisaks kõik koolid vastavalt Põhikooli- ja gümnaasiumiseadusele (leitav SIIN). Ka minister oma määrusega võib kehtestada täiendavad nõudmised hädaolukorraks valmisolekuks. Siinkohal on hea näide kultuuriministeerium.


Mis on hädaolukord?


Hädaolukorra mõiste on sätestatud Hädaolukorra seaduses (leitav SIIN)


Hädaolukord on sündmus või sündmuste ahel või elutähtsa teenuse katkestus, mis ohustab paljude inimeste elu või tervist, põhjustab suure varalise kahju, suure keskkonnakahju või tõsiseid ja ulatuslikke häireid elutähtsa teenuse toimepidevuses ning mille lahendamiseks on vajalik mitme asutuse või nende kaasatud isikute kiire kooskõlastatud tegevus, rakendada tavapärasest erinevat juhtimiskorraldust ning kaasata tavapärasest oluliselt rohkem isikuid ja vahendeid. (§2 lg 1)


Kuid see mõiste ise ei anna kohe õigust kasutada hädaolukorra lahendamise plaani mõistet.


Hädaolukorra lahendamise plaani koostab hädaolukorra lahendamist juhtiv asutus, mis omakorda on määratud vabariigi valitsuse määrusega. Seega ainult need riigiasutused ja kohaliku omavalitsuse asutused, mis on määratud hädaolukordi juhtima saavad de jure nimetada oma dokumenti vastava terminiga.


De facto koostavad ka teised asutused hädaolukorra lahendamise plaane. Näiteks koolid ja gümnaasiumid, sest nende seadus käseb seda teha (§ 45). Ka muuseumid koostavad HOLPe. See on loomulik ja mõistlik lähenemine.


Kuidas koostada hädaolukorra lahendamise plaani?


Hädaolukorra lahendamise plaani koostamine sõltub esiteks sellest, mida ütlevad õigusaktid.

Hädaolukorra seaduse alusel HOLPe koostavad asutused peavad lähtuma rangelt siseministri määrusest nr 112 (leitav SIIN). Võib kasutada ka muid metoodikaid, kuid selle peab siseministeeriumiga kooskõlastama. Ka koolid ja gümnaasiumid peavad eelkõige lähtuma oma seadusest.


Oluline on mõista HOLPi konteksti. Ei tohi tekkida olukorda, kus eesmärgiks saab metoodika suurepärane kasutamine, kuid ununeb hädaolukorra lahendamise põhimõte.


Kriisijuhtimise teaduslik taust


Igasuguse kriisiplaani ja hädaolukorra lahendamise plaani olemuseks on eesmärkidel põhinev valmisolek ja reageerimine [1], [2], [3].


Olulised komponendid on:

- eesmärkidest ja ülesannetest lähtuv kriisijuhtimise struktuur;

- juhtimise ülesehitus ja korraldus;

- situatsiooni hindamise, ohunäitajate tuvastamise ja arengu järgimise (assessment) korraldus;

- infojuhtimise süsteemi ülesehitus ja korraldus.


Kriisimeeskonna loomine


Kriisijuhtimise struktuur peab peegeldama eesmärke, miks see meeskond kokku kutsutud on. Oluline on mõista, et struktuuri aluseks on eesmärgid, mida soovitakse saavutada, mitte vastupidi. Kuna struktuur koosneb inimestest, nimetame seda edaspidi kriisimeeskonnaks (crisis management team). Kõik kriisimeeskonna liikmed „mängivad“ mingeid rolle, st struktuur on kogum rollidest, mis tulenevad eesmärkidest.


Kriisiajal on igal asutusel omad tuumikülesanded (core tasks), mille täitmata jätmine võib oluliselt kahjustada asutuse tööd ja toimivust, mis omakorda võib mõjutada teiste osapoolte eesmärkide saavutamist. Tuumikülesanded tulenevad peamiselt asutuse ja/või struktuuriüksuse põhimäärusest ja strateegiadokumentidest, nt Riigikaitse arengukavast, kontseptsioonidest, plaanidest jne. Tuumülesannetest lähtuvalt seatakse kriisi ajal ülesanded kriisimeeskonnale. Kuna kriis on muutuv ja kriisimeeskonna kohanemise võime muutustele on kriitilise tähtsusega, toimub ka kriisimeeskonna ülesannete muutus. Oluline on, et need muutused jõuavad kõikide liikmeteni, sest ülesannete muutumisest võib tekkida vajadus ressursse ümber paigutada või juurde tuua.


Kriisimeeskonna struktuur peab peegeldama olulisi komponente, et tuumikülesandeid ellu viia. Tavaliselt seotakse sarnased alamülesanded üheks komponendiks ehk kriisigrupiks. Eesti kriisireguleerimise maastikul kasutatakse mõistet staabigrupp [4]. Tavaliselt on erinevatel kriisigruppidel oma juht, kes allub vahetult kriisijuhile (Eesti kriisireguleerimise maastikul kasutatakse mõisteid hädaolukorrajuht ja staabi korral staabijuht).


Antud juhul on oluline, et kõik organisatsiooni liikmed ja juhtimisstruktuuridesse kaasatud inimesed peavad teadma:

- miks kriisimeeskond aktiveeritakse?

- mis on kriisimeeskonna peamised ülesanded?

- mis on erinevate gruppide peamised ülesanded?

- millisesse gruppi nad kuuluvad ja millised on selle grupi detailsemad ülesanded?

- milline on üleüldine kriisimeeskonna juhtimisstruktuur?

- milline on tema grupi juhtimisstruktuur?

- kes on tema võtmeinimesed ehk kellelt ta saab temale ülesande elluviimiseks vajalikku teavet ja kellele ta selle kuidas edastab?


Vastavalt sellele, millisesse gruppi ja rolli inimene kuulub, peaks olema talle tagatud selle tööülesande jaoks vajalik koolitus.


Situatsiooni hindamine, ohunäitajate tuvastamine ja arengu järgimine (assesment)


Situatsiooni hindamine on kriisijuhtimise üks võtmeelemente, kuna on aluseks otsustele. Seega lähtuvalt hindamisest on otsused kas õiged või valed. Situatsiooni hindamisel on oluline, et see algaks esmaste ohuilmingute ajal. Seega situatsiooni hindamine on tegevus, mida alustatakse kohe esimese tegevusena.


Kriisjuhtimise süsteemis tegeleb situatsiooni hindamise, ohunäitajate tuvastamise ja pideva arengu jälgimisega üldjuhul üks kriisimeeskonna grupp, et ei tekiks olulise info kadumist ja kõikidele on tagatud pidev juurdepääs ajakohasele infole ja teabele. Olulise info kadumise vältimise eelduseks on info kategoriseerimine, st andmeid ja infot koguv isik või meeskond peab olema võimeline andma sellele ka hinnangu kui kiire ja oluline see on, millisesse kataloogi kuulub, keda teavitada jne. See võimaldab juhtidel teha enam vähem [5] objektiivseid otsuseid. See on materjal ainult situatsiooni hindajatele, kes muudavad selle andmestiku infoks ja võimalusel teabeks ning edastavad selle ise läbi infojuhtimise süsteemi vajalike inimesteni.


Olenevalt kriisist ja selle tasemest eristatakse kahte situatsiooni hindamise taset- primaarne hindamine ja sekundaarne hindamine. Primaarse hindamise eesmärgiks on kindlaks teha olemasolev olukord ja kuidas see mõjutab mingeid kindlaid näitajaid (vastavalt asutusele), sekundaarse hindamise eesmärk on hinnata, millised võivad olla täiendavad tegevused ja mõju tulevikus, st hinnata, milline on kriisi võimalik kulg.


Juhtimine (coordination, command, control)


Kriisid ei ole raamistatud ja seega ei saa seda võtta kui ühte sündmust või ebamugavust. Kogu kriisijuhtimise süsteem peab olema paindlik. See muudab juhtimise komponendi raskemaks, kuna osapooli on palju, andmeid on palju, aega ei ole, kriisi alguses tuleb otsustada põhimõtteliselt olematu info pealt, mis võib väga kiiresti ja tihti muutuda. Et seda vältida, peab kriisijuhtimisega alustama juba ohu ja/või kriisi esmaste ilmingute ajal ja esmased käsud peavad olema selged. Olukorra muutudes on võimalik, et muuda tuleb ka kriisimeeskonna ülesandeid ja juhtide kohus on see selgelt kommunikeerida kõikidele kriisimeeskonna liikmetele.


Kriisijuhtimise maailmas on kasutusel nii tsentraalne kui detsentraalne juhtimismudel. Tähtis on, et juhtimismudel sobib kriisiaja ülesannetega ja vastutus ei haju. Olenemata juhtimismudelist on kriisimeeskonnal vaid üks juht, kes otsused vastu võtab ja eesmärgid seab. Samas on leitud, et tsentraalne juhtimismudel sobib kriiside korral paremini, kuna käsud, eesmärgid ja eelkõige vastutus on selged. Leitud on, et detsentraalse juhtimise korral võivad kriisiolukorra muutustest tulenevate ülesannete muutused moonduda, toppama jääda või ei viida muutusi üldse ellu. Samas on leitud, et mida vabamad käed on madalama astme juhtidel (taktikaline tasand), eriti kriisi algusfaasis, seda efektiivsemalt ja kiiremalt alustatakse maandamistegevusi. Seega strateegilise tasandi juhid peavad vajadusel ülesandeid muutma ja kommunikeerima, kuid see, kuidas neid muutusi ellu viiakse, peaks jääma taktikalise ning operatiivse tasandi juhtide välja mõelda.


Juhtimisel on kolm tasandit: strateegiline, taktikaline ja operatiivne. Tegevused sõltuvad selgetest eesmärkidest- kui ühel tasandil selged eesmärgid puuduvad, siis ei ole teistel tasanditel võimalik edukalt ülesandeid täita.


Strateegilise tasandi juhi kõige olulisemad ülesanded on:

- strateegiliste tegevussuundade määramine (eelduseks on situatsiooni kiire hindamise alustamine taktikalise tasandi poolt) ja vajaduse muutmine (eelduseks on väga hea situatsiooni primaarne ja sekundaarne hindamine);

- meeskondade tegevuste koordineerimine;

- ressursside prioritiseerimine.


Taktikalise tasandi juhtide (grupijuhid) olulisemad ülesanded on:

- kiire hindamise alustamine (strateegilise tasandi juhtide nõusolekul);

- strateegiliste tegevussuundade tõlgendamine ja meeskonna liikmele selgitamine;

- taktikaliste plaanide koostamine ja vajadusel muutmine;

- tegevuste koordineerimine grupis ja gruppide vahel.


Operatiivtasandi juhtide ülesanded on tegevuste elluviimine, tagasisidestamine ehk mõju hindamine ja pidev kontroll.


Efektiivne ja ajakohane infojuhtimise süsteem (information management)


Suurte kriiside korral on oluline, et kõik osapooled saaks kiiresti ligi kõige ajakohasemale infole. PS! Eristada tuleb andmeid, infot ja teavet. Vältida tuleks andmete levitamist, sh kriisimeeskonna sees, kuid kriisi alguses võib see olla möödapääsmatu. Infojuhtimise süsteemi halb kvaliteet on üks enim levinud põhjus, mis kriiside lahendamine läbi kukub [6].


Infojuhtimise eesmärk on tagada, et a) õige tasemega info jõuab õigele inimesele õigel ajal õiges formaadis õigesse kohta; b) informatsiooni jagamiseks kasutatakse optimaalsemat teed [7]; c) välditakse asjatuid segamisi (oluline info on õiges kohas ja reaalajas kõigile alati kättesaadav ilma teist osapoolt segamata).


Kriisiplaane on igasuguseid, metoodikaid on igasuguseid, kuid kui te panete kirja need neli olulist komponenti, mis arvestavad asutuse tegelikke võimekusi, on olemas väga hea plaan kriisi ajal tegevuste alustamiseks.



Viited teaduslikele allikatele

[1] OECD Risk Management: Strategic Crisis Management. 2014. Leitav https://www.academia.edu/31613391/OECD_Risk_Management_STRATEGIC_CRISIS_MANAGEMENT [2] Leigh, M. 2016. Critical Thinking in Crisis Management. Leitav https://www.epcresilience.com/EPC/media/MediaLibrary/Knowledge%20Hub%20Documents/J%20Thinkpieces/Occ15-Paper-AUG-2016.pdf [3] EL, 2017 Success and Failure Factors in Responding to Crisis. Leitav https://www.in-prep.eu/wp-content/uploads/2018/05/IN-PREP-D-2.1-Success-and-Failure-Factors_v1.00.pdf [4] Vabariigi Valitsuse 22.06.2017. a määrus nr 112 [5] Otsuste objektiivsus oleneb kriisi faasist. Kriisi algusfaasis on palju andmeid, vähe infot ja väga vähe teavet. Selles faasis saavad juhid anda üldiseid suuniseid ja ülesandeid. Mida kogenumad on situatsioonide hindajad ja mida aeg edasi, seda enam tekib usaldusväärset infot, mis muutub teabeks. [6] EL, 2017 Success and Failure Factors in Responding to Crisis. Leitav https://www.in-prep.eu/wp-content/uploads/2018/05/IN-PREP-D-2.1-Success-and-Failure-Factors_v1.00.pdf [7] Stolk et al. 2012