Kuidas koostada hädaolukorra lahendamise plaani?

Hädaolukorra lahendamise plaan (tuntud ka HOLP) on sisuliselt kriisiplaan, mille tuumülesanne on anda esmased suunised kriisi lahendamiseks. Kriis või hädaolukord ei kulge kunagi nii, nagu lahendajad tahavad või arvavad.


Olen seni kohanud kolme sorti kriisiplaanide vajajaid ja pean tunnistama, et neil kõigil on õigus nende endi omaduste vaates:

1- superplaneerijad. Nemad on seisukohal, et kuna kunagi pole olemas kahte samasugust kriisi, ei ole mõtet plaanidega väga detailseks minna. Oluline on kriisimeeskonna kvaliteet, kiirus ja igal tasemel selge otsustusõigus. Igaüks peab tegelema oma valdkonna kriisi lahendamisega, sh tagama kriisi mõjude hindamine. Sellised on start-upi tüüpi ettevõtted ja nende juhid.


2- detailihundid. Nemad tahavad, et kõik oleks detailselt kirjas. Kõik põhineb kriisi mõjudel ja eelistavad plaani kogu aeg täiendada ning parendada. Otsustuspädevus on kõrgel ja seega tahavad valdkonna juhid väga konkreetset kokkulepitud raamistikku. Sellised on pigem tavapärased riigiasutused.


3 - vahepealsed. Nemad tahavad, et üldine raamistik on kirjas - juhtimine, reageerimine, esmased eesmärgid, esmased sõnumid jne. Kriiside mõju on üldises võtmes kirjas ning valdkonna juhid teavad, mida vähemalt esialgu vaja teha on, mida juhtkond ootab. Keskendumine on kriisi mõjude hindamisele kriisi vältel - selleks on spetsiaalne inimene või inimesed ning situatsiooniruum. Eesmärgid ja tegevused on muutuvad lähtuvalt mõjuhinnangutest.


Seega enne, kui läheme sisu juurde, palun mõtle oma asutuse valdkonna juhtide peale ning millised nemad sinu arvates on. Ei ole midagi hullemat, kui üks asutuse juhits superplaneerija loob / korraldab plaani, mida peavad kasutama hakkama detailihundid.



Heal lapsel mitu nime, kuid ole kindel, mida sa juriidiliselt koostama pead


Nimetage seda kriisiplaaniks, hädaolukorra lahendamise plaaniks, kriisireguleerimisplaaniks või toimepidevuse plaaniks - vahet ei ole. Kõik need peaks selgelt ütlema, kes? mida? misajal? ja kuidas? teeb. ​ Samas on asutusi, kes peavad koostama määruse tasemel reguleeritud hädaolukorra lahendamise plaane ja neid ka nii nimetama. ​ Need asutused, mis hädaolukorra seaduse alusel peavad HOLPi koostama on: - Päästeamet - Politsei- ja Piirivalveamet - Keskkonnaamet - Terviseamet - Riigi Infosüsteemide amet - Põllumajandus- ja toiduamet' - KAPO - omavalitsused, mis on elutähtsat teenust korraldavad asutused ​ Nende plaan PEAB sisaldama: 1) hädaolukorra kirjeldus, sealhulgas kokkuvõte hädaolukorra võimalikust mõjust; 2) plaani rakendamise tingimused, sealhulgas, millise soovitud tulemuse korral lõpetatakse plaani kasutamine; 3) hädaolukorra lahendamisel osalevad asutused ja isikud ning nende osalemise ülesanded; 4) hädaolukorra lahendamise eesmärgid; 5) hädaolukorra lahendamisse kaasatavate asutuste vahel kokkulepitud sündmuse tõenäoline lahenduskäik; 6) asutuste- ja isikutevahelise teabevahetuse korraldus; 7) avalikkuse teavitamise korraldus; 8) vajaduse korral asutuste ja isikute koostöö korraldus uurimistoimingute tegemisel; 9) elutähtsa teenuse katkestusest põhjustatud hädaolukorra korral teave elutähtsa teenuse tagamise korralduse kohta; 10) hädaolukorra lahendamise juhtimisstruktuur ja -korraldus; 11) hädaolukorra lahendamiseks vajalike võimete loetelu ja nende kasutusele võtmise tingimused; 12) vajaduse korral rahvusvahelise abi taotlemise, vastuvõtmise ja kasutamise korraldus; 13) vajaduse korral eriolukorra kehtestamisega kaasnevate tegevuste loetelu; 14) vajaduse korral muud tegevused, lähtudes plaani koostamist juhtiva asutuse vajadustest. ​ Aga alati võib seda nimekirja laiendada ja täpsustada. Eriti oluline on toimepidevuse tagamine.

Siis on muud asutused, millel lasub kohustus koostada hädaolukorra lahendamise plaan kas muu seaduse alusel, nt haridusasutused Põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse aluel, või siis ministeeriumi kantsleri käskkirjaga kohustulikuks toiminguks muudetud asutused, nt kultuuriasutused. ​ Haridusasutuste HOLP peab sisaldama: 1) hädaolukorra lahendamise üldpõhimõtted; 2) koolis hädaolukorra lahendamisega seotud isikute ülesanded; 3) hädaolukorra lahendamist juhtivad ja lahendamisele kaasatavad isikud; 4) hädaolukorra lahendamise juhtimise ja koordineerimise korraldus; 5) teabevahetuse korraldus; 6) koolitöötajate, õpilaste, vanemate ning vajaduse korral teiste isikute teavitamise korraldus; 7) õppekorraldus hädaolukorra ajal; 8) tegevused pärast hädaolukorda. ​ Ka seda HOLPi võiks täiendada toimepidevuse tagamise osaga.


Ja siis on need õnnelikud, kes saavad koostada oma kriisiplaane meie arvates ühe parima metoodika järgi, milleks on siseministeeriumi poolt 2019 aastal koostatud Asutuse valmiduse saavutamine kriiside lahendamiseks. See võtab üheaegselt kokku nii Hädaolukorraseaduse, Põhikooli- ja Gümnaasiumiseaduse kui Toimepidevuse tagamise nõuded / metoodikad hädaolukorraks valmistumise mõttes. ​ See sisaldab:

  1. Määratud asutuse kriisiaegsed ülesanded

  2. Määratud kriisi ajal rakendatavad töö- ja ametikohad

  3. Töötatud välja isikkoosseisu kriisirollid

  4. Määratud isikkoosseisule kriisirollid

  5. Määratud asutuse kriisiaegse tegutsemise korraldus

  6. Määratud asutuse kriisiaegse ülesehituse kujunemine

  7. Määratud isikkoosseisu teavitamise korraldus

  8. Koostatud isikkoosseisule sõnumid ja tegutsemisjuhised

  9. Suurendatude asutuse toimekindlust - ehk toimepidevuse RA + plaan

  10. Määratud objektikaitse korraldus ja meetmed


Samas ei saa kindlasti alahinnata lihtsalt konkreetse stsenaariumi lahendamiseks mõeldud lähenemisi ja soovi olla tugev vaid mõningate kriisiolukordade vastu. ​ Nt kriisiplaan ulatusliku elektrikatkestuse puhul, andmeside katkemise puhul, soojuse katkemise puhul jne.



Kriisijuhtimise teaduslik taust


Igasuguse kriisiplaani ja hädaolukorra lahendamise plaani olemuseks on eesmärkidel põhinev valmisolek ja reageerimine [1], [2], [3].


Olulised komponendid on:

- eesmärkidest ja ülesannetest lähtuv kriisijuhtimise struktuur;

- juhtimise ülesehitus ja korraldus;

- situatsiooni hindamise, ohunäitajate tuvastamise ja arengu järgimise (assessment) korraldus;

- infojuhtimise süsteemi ülesehitus ja korraldus.


Kriisimeeskonna loomine


Kriisijuhtimise struktuur peab peegeldama eesmärke, miks see meeskond kokku kutsutud on. Oluline on mõista, et struktuuri aluseks on eesmärgid, mida soovitakse saavutada, mitte vastupidi. Kuna struktuur koosneb inimestest, nimetame seda edaspidi kriisimeeskonnaks (crisis management team). Kõik kriisimeeskonna liikmed „mängivad“ mingeid rolle, st struktuur on kogum rollidest, mis tulenevad eesmärkidest.


Kriisiajal on igal asutusel omad tuumikülesanded (core tasks), mille täitmata jätmine võib oluliselt kahjustada asutuse tööd ja toimivust, mis omakorda võib mõjutada teiste osapoolte eesmärkide saavutamist. Tuumikülesanded tulenevad peamiselt asutuse ja/või struktuuriüksuse põhimäärusest ja strateegiadokumentidest, nt Riigikaitse arengukavast, kontseptsioonidest, plaanidest jne. Tuumülesannetest lähtuvalt seatakse kriisi ajal ülesanded kriisimeeskonnale. Kuna kriis on muutuv ja kriisimeeskonna kohanemise võime muutustele on kriitilise tähtsusega, toimub ka kriisimeeskonna ülesannete muutus. Oluline on, et need muutused jõuavad kõikide liikmeteni, sest ülesannete muutumisest võib tekkida vajadus ressursse ümber paigutada või juurde tuua.


Kriisimeeskonna struktuur peab peegeldama olulisi komponente, et tuumikülesandeid ellu viia. Tavaliselt seotakse sarnased alamülesanded üheks komponendiks ehk kriisigrupiks. Eesti kriisireguleerimise maastikul kasutatakse mõistet staabigrupp [4]. Tavaliselt on erinevatel kriisigruppidel oma juht, kes allub vahetult kriisijuhile (Eesti kriisireguleerimise maastikul kasutatakse mõisteid hädaolukorrajuht ja staabi korral staabijuht).


Antud juhul on oluline, et kõik organisatsiooni liikmed ja juhtimisstruktuuridesse kaasatud inimesed peavad teadma:

- miks kriisimeeskond aktiveeritakse?

- mis on kriisimeeskonna peamised ülesanded?

- mis on erinevate gruppide peamised ülesanded?

- millisesse gruppi nad kuuluvad ja millised on selle grupi detailsemad ülesanded?

- milline on üleüldine kriisimeeskonna juhtimisstruktuur?

- milline on tema grupi juhtimisstruktuur?

- kes on tema võtmeinimesed ehk kellelt ta saab temale ülesande elluviimiseks vajalikku teavet ja kellele ta selle kuidas edastab?


Vastavalt sellele, millisesse gruppi ja rolli inimene kuulub, peaks olema talle tagatud selle tööülesande jaoks vajalik koolitus.


Situatsiooni hindamine, ohunäitajate tuvastamine ja arengu järgimine (assesment)


Situatsiooni hindamine on kriisijuhtimise üks võtmeelemente, kuna on aluseks otsustele. Seega lähtuvalt hindamisest on otsused kas õiged või valed. Situatsiooni hindamisel on oluline, et see algaks esmaste ohuilmingute ajal. Seega situatsiooni hindamine on tegevus, mida alustatakse kohe esimese tegevusena.


Kriisjuhtimise süsteemis tegeleb situatsiooni hindamise, ohunäitajate tuvastamise ja pideva arengu jälgimisega üldjuhul üks kriisimeeskonna grupp, et ei tekiks olulise info kadumist ja kõikidele on tagatud pidev juurdepääs ajakohasele infole ja teabele. Olulise info kadumise vältimise eelduseks on info kategoriseerimine, st andmeid ja infot koguv isik või meeskond peab olema võimeline andma sellele ka hinnangu kui kiire ja oluline see on, millisesse kataloogi kuulub, keda teavitada jne. See võimaldab juhtidel teha enam vähem [5] objektiivseid otsuseid. See on materjal ainult situatsiooni hindajatele, kes muudavad selle andmestiku infoks ja võimalusel teabeks ning edastavad selle ise läbi infojuhtimise süsteemi vajalike inimesteni.


Olenevalt kriisist ja selle tasemest eristatakse kahte situatsiooni hindamise taset- primaarne hindamine ja sekundaarne hindamine. Primaarse hindamise eesmärgiks on kindlaks teha olemasolev olukord ja kuidas see mõjutab mingeid kindlaid näitajaid (vastavalt asutusele), sekundaarse hindamise eesmärk on hinnata, millised võivad olla täiendavad tegevused ja mõju tulevikus, st hinnata, milline on kriisi võimalik kulg.


Juhtimine (coordination, command, control)


Kriisid ei ole raamistatud ja seega ei saa seda võtta kui ühte sündmust või ebamugavust. Kogu kriisijuhtimise süsteem peab olema paindlik. See muudab juhtimise komponendi raskemaks, kuna osapooli on palju, andmeid on palju, aega ei ole, kriisi alguses tuleb otsustada põhimõtteliselt olematu info pealt, mis võib väga kiiresti ja tihti muutuda. Et seda vältida, peab kriisijuhtimisega alustama juba ohu ja/või kriisi esmaste ilmingute ajal ja esmased käsud peavad olema selged. Olukorra muutudes on võimalik, et muuda tuleb ka kriisimeeskonna ülesandeid ja juhtide kohus on see selgelt kommunikeerida kõikidele kriisimeeskonna liikmetele.


Kriisijuhtimise maailmas on kasutusel nii tsentraalne kui detsentraalne juhtimismudel. Tähtis on, et juhtimismudel sobib kriisiaja ülesannetega ja vastutus ei haju. Olenemata juhtimismudelist on kriisimeeskonnal vaid üks juht, kes otsused vastu võtab ja eesmärgid seab. Samas on leitud, et tsentraalne juhtimismudel sobib kriiside korral paremini, kuna käsud, eesmärgid ja eelkõige vastutus on selged. Leitud on, et detsentraalse juhtimise korral võivad kriisiolukorra muutustest tulenevate ülesannete muutused moonduda, toppama jääda või ei viida muutusi üldse ellu. Samas on leitud, et mida vabamad käed on madalama astme juhtidel (taktikaline tasand), eriti kriisi algusfaasis, seda efektiivsemalt ja kiiremalt alustatakse maandamistegevusi. Seega strateegilise tasandi juhid peavad vajadusel ülesandeid muutma ja kommunikeerima, kuid see, kuidas neid muutusi ellu viiakse, peaks jääma taktikalise ning operatiivse tasandi juhtide välja mõelda.


Juhtimisel on kolm tasandit: strateegiline, taktikaline ja operatiivne. Tegevused sõltuvad selgetest eesmärkidest- kui ühel tasandil selged eesmärgid puuduvad, siis ei ole teistel tasanditel võimalik edukalt ülesandeid täita.


Strateegilise tasandi juhi kõige olulisemad ülesanded on:

- strateegiliste tegevussuundade määramine (eelduseks on situatsiooni kiire hindamise alustamine taktikalise tasandi poolt) ja vajaduse muutmine (eelduseks on väga hea situatsiooni primaarne ja sekundaarne hindamine);

- meeskondade tegevuste koordineerimine;

- ressursside prioritiseerimine.


Taktikalise tasandi juhtide (grupijuhid) olulisemad ülesanded on:

- kiire hindamise alustamine (strateegilise tasandi juhtide nõusolekul);

- strateegiliste tegevussuundade tõlgendamine ja meeskonna liikmele selgitamine;

- taktikaliste plaanide koostamine ja vajadusel muutmine;

- tegevuste koordineerimine grupis ja gruppide vahel.


Operatiivtasandi juhtide ülesanded on tegevuste elluviimine, tagasisidestamine ehk mõju hindamine ja pidev kontroll.


Efektiivne ja ajakohane infojuhtimise süsteem (information management)


Suurte kriiside korral on oluline, et kõik osapooled saaks kiiresti ligi kõige ajakohasemale infole. PS! Eristada tuleb andmeid, infot ja teavet. Vältida tuleks andmete levitamist, sh kriisimeeskonna sees, kuid kriisi alguses võib see olla möödapääsmatu. Infojuhtimise süsteemi halb kvaliteet on üks enim levinud põhjus, mis kriiside lahendamine läbi kukub [6].


Infojuhtimise eesmärk on tagada, et a) õige tasemega info jõuab õigele inimesele õigel ajal õiges formaadis õigesse kohta; b) informatsiooni jagamiseks kasutatakse optimaalsemat teed [7]; c) välditakse asjatuid segamisi (oluline info on õiges kohas ja reaalajas kõigile alati kättesaadav ilma teist osapoolt segamata).


Kriisiplaane on igasuguseid, metoodikaid on igasuguseid, kuid kui te panete kirja need neli olulist komponenti, mis arvestavad asutuse tegelikke võimekusi, on olemas väga hea plaan kriisi ajal tegevuste alustamiseks.


Milline on meie jaoks kriisiplaani kõige parem vorm?

Meile meeldib kõige enam SIMi 2019. a verisoon, kuid meie oma mugandustega. See sobib ideaalselt detailihuntidele ning ka keskmikele.



See metoodika on meie arvates parim sellepärast, et see esiteks määratleb ära kriiside tasemed. Nt elektrikatkestus ei too kohe kriisi kaasa. Aga 2 päeva? 3? Nädal? Aga kui samal ajal on julgeolekuolukord pehmelt öeldes ärev? Kuidas siis asutus toimib ja kuidas toimib juhtimine?


Iga erineva kriisitasemega peaks kaasnema mingid muudatused ülesannetes, tööjaotuses, tegutsemismustrites. Lisanduvad mingid täiendavad teavitustegevused ja vaja on kaasata toimepidevuse tagamiseks mingid täiendavad ressursid. Julgeoleku taseme muutus peaks kaasa tooma täiendavad kaitsemeetmed nii asutusele kui võib olla tuleb juhtimine üle viia.


Kuidas koostada hädaolukorra lahendamise plaani oma asutuses?


Lähenemisi on mitmesuguseid, kuid kõige olulisem on riskianalüüs, millega sa tuvastad, millised on üldse on need kõige hullemad kriisiolukorrad, millised võimekused sul on ja millest on puudu.

Siis saad alustada kriisiplaanide koostamisega.


Esiteks peate mõistma, et kriisiplaani ei saa koostada üks inimene või siis ainult see valdkond, mis justkui on "põhivaldkond". Põhivaldkond ei toimi ilma tugistruktuurideta. Kui üldse ühte neist kahest tähtsamaks pidada, siis on see tugivaldkond.


Kriiside lahendamisel on erinevad etapid ja tasemed - iga kriisisituatsioon/ probleem, millele õigeaegselt õigel tasemel reageeritakse ei muutugi üldse kriisiks, kuid see tuleb tuvastada - millisel tasemel millisel moel asutus kriisiolukorrale reageerib.


Kriiside lahendamise erinevad etapid nõuavad asutuse töötajatelt erinevat pingitust - punasel tasemel on üksjagu neid töötajaid, kes teevad tööd, mida nad asutused muidu ei teeks, nt tagavad logistikat, suhtlevad inimestega, hoiavad töös evakuatsioonikohti jne.


Seega kõige parem kriisiplaan:

- seisab tugeva analüüsi õlgadel - mis on olemas, mis on puudu

- on koostatud kõigi poolt

- asutuses on määratud kriiside erinevad tasemed ja vastavalt neile prioriseeritud ülesannetega

- asutused on määratud kriisirollid vastavalt tasemele

- asutuses on määratud ressursid vastavalt tasemele



Viited teaduslikele allikatele

[1] OECD Risk Management: Strategic Crisis Management. 2014. Leitav https://www.academia.edu/31613391/OECD_Risk_Management_STRATEGIC_CRISIS_MANAGEMENT [2] Leigh, M. 2016. Critical Thinking in Crisis Management. Leitav https://www.epcresilience.com/EPC/media/MediaLibrary/Knowledge%20Hub%20Documents/J%20Thinkpieces/Occ15-Paper-AUG-2016.pdf [3] EL, 2017 Success and Failure Factors in Responding to Crisis. Leitav https://www.in-prep.eu/wp-content/uploads/2018/05/IN-PREP-D-2.1-Success-and-Failure-Factors_v1.00.pdf [4] Vabariigi Valitsuse 22.06.2017. a määrus nr 112 [5] Otsuste objektiivsus oleneb kriisi faasist. Kriisi algusfaasis on palju andmeid, vähe infot ja väga vähe teavet. Selles faasis saavad juhid anda üldiseid suuniseid ja ülesandeid. Mida kogenumad on situatsioonide hindajad ja mida aeg edasi, seda enam tekib usaldusväärset infot, mis muutub teabeks. [6] EL, 2017 Success and Failure Factors in Responding to Crisis. Leitav https://www.in-prep.eu/wp-content/uploads/2018/05/IN-PREP-D-2.1-Success-and-Failure-Factors_v1.00.pdf [7] Stolk et al. 2012